2004年中央扶持粮食主产区政策的出台密度和力度都是前所未有的。这使我国粮食生产出现了自上世纪九十年代以来少有的超常规增产，农民收入大幅增长。但应当看到，去年粮食增产是在连续5年大幅度减少的情况下实现的，恢复性特征十分明显，粮食增产难、农业增效难、农民增收难的“三难”格局并未根本改观。目前影响粮食增产、农民增收的问题主要有五个。

 

 

一是农业生产资料价格暴涨抵消了政策效应。去年是近20年来化肥、农药、种子等主要生产资料价格涨幅最大的一年。农民从国家拿到的政策性补贴，绝大部分被生资涨价吃掉甚至出现“倒挂”。据对全国最大的产粮大县吉林省农安县的调查，该县每亩粮田的“一免三补”政策性补贴约54元，而生资涨价引发的每亩玉米生产成本增加53.3元。更有甚者，该省另一产粮大县榆树市兑现给农民的政策性补贴资金1.35亿元，而全年种粮新增成本1.5亿元，农民反倒比往年倒挂1500万元，形成了补贴与新增成本相抵消，种粮效益与以往持平或下降的态势。

 

 

二是农田基础设施建设滞后和耕地质量下降已成为制约粮食增产的瓶颈。农业基础设施建设滞后，尤其是农田水利建设欠账较多。灌溉工程在水利基本建设投资中的比重“七五“时为20%，“九五”时降到9%。在水利建设方面片面注重治理大江大河和干线水渠，忽视田间工程。这些导致农业整体抗灾能力不高。对耕地的掠夺性耕作是近20多年出现的突出问题。我们一直强调耕地数量，而耕地质量急剧下降的威胁不亚于数量。一些主产区耕地质量尤其是有机质含量激减及水土流失和沙化现象加剧，已成为今后粮食增产的最大隐患。

 

 

三是农业机械失修老化及生产手段落后导致粮食增产后劲不足。我国粮食生产机械化水平一直较低，一些机械水平稍高的粮食主产区，普遍存在农机具严重老化及“带病”作业现象。由于耕耙、植保、收割、运输及烘干等机械设备奇缺，贻误农期，一些地区的粮食损耗率高达20%至30%。粮食主产区青壮年劳动力外出打工近年呈激增之势，留在农村的老人和妇女缺乏接受先进生产手段的能力。

 

 

四是农业技术推广体系建设滞后严重影响粮食增产。上世纪九十年代中期出现的基层农业技术推广体系“线断、网破、人散”的矛盾，在目前推行的乡镇行政体制改革中表现得更为突出。我们调查过的产粮大县，由于县及乡镇财政拮据，几乎都采取了“断奶”措施，把广大农技推广人员推到经营性领域中去，不能对农民提供公益性技术服务。近几年虽然科技新成果不少，但真正实际运用推广却不多，这是造成部分粮食主产区单产徘徊的重要原因。

 

 

五是粮食主产区财政不堪重负带来抓粮积极性的低落。为了夺取粮食增产，各主产区大幅度增加地方财政投入，投入水平均高于往年。投资力度大，带来了粮食丰收，也给财政带来了沉重负担。出现了产粮越多财政负担越重的新问题，引发了粮食主产区政府抓粮内在动力不断弱化的倾向。综上所述，去年中央出台的许多含金率极高的政策固然极大促进了粮食增产和农民增收，但一些深层次的矛盾并未得到解决。要保证国家粮食安全、保持农民收入的稳定增长，必须狠抓根本，建立粮食主产区粮食增产和农民增收的长效机制。

 

 

为此，我们提出以下八点建议:

 

 

第一，把解决粮食主产区农民增收问题置于“三农“问题之首。我国粮食主产区的共同特点是农民居多，收入偏低。据2003年统计，几乎所有产粮大省的农民人均收入都低于全国平均水平。农民最多的全国首位产粮大省河南省的人均纯收入仅为2235.7元，比全国平均水平低14.7%。因此，国家要把建立粮食主产区农民增收长效机制置于“三农”问题之首，把提高农业综合生产能力的重心放在粮食主产区，并使其真正成为提升农民收入水平的治本之策。

 

 

第二，不断加大粮食补贴力度并改善补贴方式。去年开始实行的“两减免、三补贴”等惠民政策，对粮食增产和农民增收起到了重要的推动作用，今年中央一号文件再次明确将继续加大力度。但应当看到，补贴方式仍有待完善。建议依据为保障粮食安全贡献程度大小的原则调整补贴政策，将现行的具有浓厚平均主义色彩的普惠制补贴方式逐步转变成向种粮大户倾斜的特惠制补贴方式，尤其要将补贴的增量部分投向商品粮生产大户。要加大农机与重大科学技术的补贴强度，通过补贴政策为粮农创造良好的致富环境。

 

 

第三，采取有力措施抑制生产资料涨价。建议国家将生资生产与市场监控纳入国家宏观调控体系之中，加大对生资市场的监控和不良行为的打击力度，争取在监控生资市场方面取得让农民满意的实效。

 

 

第四，加快基层农技推广体制改革步伐。加强农村推广工作是提高农业综合生产能力的当务之急。在当前绝大多数农民尚不富裕的情况下，农技推广应强化公益性职能，不断扩大推广的范围和内容，这也是国家科技哺农的具体表现。建议在充分发挥农业科研院所、大专院校、科技园区、农产品企业、农民专业合作组织等各方面积极性的同时，强化政府农技推广主渠道的作用，在增加投入的同时，将现行县和乡镇的两级推广体制改为以县级为主的一级体制，对推广队伍进行整编，充分发挥人力和资金的优势，为农民提供全方位的科技服务。

 

 

第五，通过宏观调控保持合理的粮价水平。保持较高且稳定的粮价是形成农民增收长效机制的重中之重。粮价是农民生产粮食的主动力。既然农民认定粮价拉动效应远远大于政策的驱动效应，国家就应当通过有效的调控手段紧紧抓住粮价这一龙头，以价格杠杆推动粮食生产。今年一号文件再次明确在主产区实行最低收购价政策，建议政策适用范围适当扩大并在播种前让农民心中有数。

 

 

第六，建立灾情补贴制度。粮食生产在很大程度上依赖于自然气候条件，受灾年份必定减产减收。农村税费改革前，灾情补贴是根据灾情程度减免农业税，并由民政部门发放部分救灾资金。而目前绝大多数省已免征农业税，从而产生了农村灾情补贴的新课题。今年中央一号文件虽明确加大补贴政策力度，但灾情补贴仍悬而未决。因此，建议国家建立农业灾情补贴制度，最大限度地避免农民遭灾收入激减。

 

 

第七，建立“国家粮食安全基金”制度。为尽快缓解现阶段粮食主产区与主销区间利益不平衡的矛盾，除了继续推进相互间合作外，建议中央设立“国家粮食安全基金”制度，协调两者的利益关系，其财源主要由中央财政和主销区负担，并逐步调整现行粮食风险基金配套政策，将粮食风险主要责任逐步向主销区转移，彻底改变产粮越多、储粮越多、财政支出越大的不合理状况。

 

 

第八，将支持粮食主产区发展非农产业政策落到实处。目前，全国产粮大县800多个，粮食总产量占全国的60%，其商品粮占全国总量的80%。但绝大多数主产县二、三产业发展滞后。今年中央一号文件再次强调“重点支持粮食主产区发展农产品加工业”。建议国家有关部门切实落实中央政策，真正把支持重点向商品粮大县倾斜，推动粮食增值，扩大农民就业，促进农民增收。